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金融监管架构的国际经验

2018年03月09日 14:57 来源于 财新网
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除了金融市场结构外,金融监管架构的具体方案还取决于一个经济体的历史传统、政治体制以及市场规模等其他因素。无论实现何种架构安排,关键在于能否做到促进监管机构之间的信息分享和协作、统一监管标准和实现无缝监管
国际上主流的金融监管架构改革主要沿三个方向展开:部门监管(Sectoral Supervision)、一体化监管(Integrated Supervision)和双峰监管(Twin Peaks Supervision)。图/视觉中国

  文|张静春 光大证券银行业首席研究员

  张博玉 光大证券研究所银行业分析师

  国际上主流的金融监管架构改革主要沿三个方向展开:部门监管(Sectoral Supervision)、一体化监管(Integrated Supervision)和双峰监管(Twin Peaks Supervision)。金融机构混业经营和金融控股公司的发展促使金融监管结构从分业转变,或者沿着金融产品服务的功能方向向机构整合乃至一体化监管的方向展开;或者通过对金融监管目标进行重塑、划分为审慎监管和从业行为两方面,向双峰监管方向展开。在现实中,更多的监管机构一方面进行机构整合,一方面引入专门针对从业行为监管的独立机构,因而是部门监管和双峰监管的混合体。

  国际经验也表明,虽然金融市场结构的发展变化是推动金融监管架构改革的重要力量,但是对某个主权经济体而言,并不存在一个绝对的金融监管模式。各种安排均有其利弊。除了金融市场结构外,金融监管架构的具体方案还取决于一个经济体的历史传统、政治体制以及市场规模等其他因素。

  无论实现何种架构安排,关键在于能否做到促进监管机构之间的信息分享和协作、统一监管标准和实现无缝监管。在这方面,监管机构从业人员尽责,在日常工作中对风险进行谨慎评估、判断和监管具有无可取代的作用。

  风险提示:在监管较为密集地出台政策时,由于监管的协调不当或监管结构节奏的把握不当而出现对银行业务较大的意外影响;监管的产业政策和业务规范可能会导致经济的下滑,从而引起银行利润的下降。

  前言

  随着我国金融机构综合经营的发展,关于金融监管架构改革的各种说法甚嚣尘上。经过多年讨论,监管架构改革的最终方案终于即将揭晓。3月2日,中财办副主任杨伟民表示,国内金融监管体制改革情况将在两会后有结果。金融监管体制改革不会简单地效仿某一国模式。本文意在提供一个金融监管架构的国际发展经验对比,厘清有关概念,为理解我国即将出台的监管架构改革提供一个参考。

  1、国际主流金融监管模式

  国际上金融监管架构改革主要沿三个方向展开,部门监管(Sectoral Supervision)、一体化监管(Integrated Supervision)和双峰监管(Twin Peaks Supervision)。

  部门监管

  通常各个经济体金融监管架构的起点都是分业监管。在分业经营的市场结构下,不同类型的金融机构自然发展出不同的监管机构对其进行监管,彼此界限清晰、分工明确、高度专业化。20世纪90年代以前的主要发达国家金融体系以及绝大多数发展中经济体的金融监管架构都属于机构监管。

  需要指出的是,金融监管架构的设立和发展演变,其起因往往是某个地区的金融市场结构的演变。也就是说,金融监管架构的演变是与一个地区的金融体系的发展密切相关的。机构监管是金融分业经营的产物。直到20世纪90年代前后,各经济体的金融控股公司和混业经营快速发展对机构监管的有效性提出挑战,类似目前的国内市场。监管规则不统一、监管分割、监管漏洞等问题普遍存在,因而对监管机构进行整合的讨论在各个地区普遍展开。而整合自然首先是沿着金融产品和服务趋同的方向,在业务交叉度高的机构之间进行整合。当若干监管机构按照功能的趋同程度进行合并时,就形成了部门监管架构,部门监管应运而生。卢森堡、意大利等都是部门监管的代表。部门监管如果完全整合,集中到一个监管机构,则成为下面所述的一体化监管。

  可以看出,部门监管是一个与功能监管(Functional Supervision)密切相关的概念。功能监管可以简单地理解为“对事不对人”,即金融监管依据金融业务的性质划分。相同性质的金融产品和服务适用统一的监管规则,并被置于同等的监管(supervision)或者监督(surveillance)之下,也就是我们常说的“实质重于形式”。然而,功能监管并不等同于部门监管。功能监管既可以通过监管部门的合并来实现,也可以不进行监管合并,而是通过对跨部门产品适用同一规则、统一监管来实现。后者例如中国香港,以及金融危机前的西班牙等。银行、保险和证券分属不同的监管者,但是对跨部门产品则是订立统一的监管规则、实行共同监管。为了协调不同的监管机构,通常会设立一个跨部门的协调委员会,而这个委员会能否有效发挥作用,就成了问题的关键。

  至于为什么有些地区要进行部门合并,有些地区则不进行部门合并,而是通过建立别的安排来实现信息共享和沟通,原因在于不同的经济体的监管架构除了与当地金融系统结构有关外,还是当地历史传统、政治经济环境,以及市场规模等因素的产物。也就是说,一定金融系统结构下的金融监管架构虽然具有某种可行性,但是否必然如此,则还要看政治经济等其他因素。

  在这方面美国是一个最好的例子。美国金融监管架构异常复杂,但是长期以来一直难以打破,就是路径依赖的结果。重要的是,某种架构是否有助于实现监管机构之间的有效信息沟通和协调、统一监管标准、弥补监管漏洞是评判一个监管架构是否有效的最终标准。在很多地区,部门监管可能是能实现功能监管的有效方式,因而形成了机构整合后的部门监管;而在另外一些地区,则不是通过部门整合,而是建立有效的协调机制,通过这种安排也能实现对金融体系的有效监管,这也无不可。

  在部门监管方面,国际经验显示,较为常见的是银行和证券监管机构的合并,保险监管单另设立,银行与保险的合并相对较少。在银证合并方面,趋同显著的是非现场监管和分析,而进展相对较慢的则包括资本充足率要求和牌照许可等方面。银保合并方面,趋同显著的是并表监管、现场检查、非现场监管。与银证相同,资本的定义和构成,以及最低审慎资本要求等方面进展较为缓慢。

  一体化监管

  一体化监管是将银行、证券和保险的监管交由一个监管主体负责。在该架构下不存在按照金融机构或者金融产品/服务区分监管归属的问题,所有金融机构、金融产品和金融市场的活动,都由一个统一的监管机构负责,呈现高度一体化。金融危机以前,英国、德国、加拿大等都采用该监管架构。

  按理说,一体化监管应当是针对混业经营最佳的监管架构,然而事实并非如此。首先,虽然金融产品日渐交叉趋同,但核心业务的区别依然存在。即使在融合度较高的银行和证券领域,在产品设计、服务理念以及产品销售等方面的差异也依然存在,更不用说保险产品与银证产品之间的差异。有鉴于此,针对银行、证券和保险产品的具体监管标准差异犹存(例如资本要求),需要各自订立。一体化监管虽然一定程度上解决了外部结构问题,但是内部结构问题却随之而起。有人争论到,事实上如果有别的办法可以加强监管机构之间的协调,并无建立统一监管的必要性。

  另外,实行一体化监管以后,不同产品监管的专业化是否会被削弱也是一个问题。如果硬把不同的产品和服务适用相同的监管规则,可能会导致低效监管。正如下文讲到的,英国实行一体化监管后,监管开始变得更为原则导向,这可能与要统一监管规则适用于不同产品,进而导致监管更为空泛、缺乏针对性有关。金融危机后,英国已经对其监管架构进行了重新调整。详见下文。

  最后,一体化监管还有一个问题,就是随着金融市场规模的不断扩大,将所有机构置于一个监管主体下会面临监管资源不足或者机构变得过于臃肿的实际问题。这也就是说,虽然对于市场规模较小的经济体而言,一体化监管可以作为一种选择,但如果市场规模较大,一个统一的监管机构则难以有效应对整个金融市场的各种监管问题。

  双峰监管

  双峰监管架构是一个较为显著的、区别于按照机构合并程度不同划分的部门监管和一体化监管的一种监管体制。它是在一体化监管的基础上,对监管权利进行重新整合,按照监管目标,将监管职能划分为行为监管和审慎监管两个方面。前者以防范金融机构可能出现的道德风险、欺诈和不公正交易,以及保护金融消费者权益为目标;后者以维护金融稳定、实现金融机构稳健经营、防范和化解系统性风险为目标。

  以前银行监管主要以审慎监管、包括资本、流动性以及其他稳健经营标准在内的监管为主,目的是保护存款人利益,和维持金融系统稳定;而证券监管整体而言,作为投资人自担的风险,其关注点并不是资本金等审慎监管标准,而是否在于是否存在内幕交易、欺诈,市场操纵等问题,目的是维护市场公平竞争和透明的竞争环境。

  然而金融混业经营发展以后,银行开始更多地介入投资。这样在审慎经营之外,金融市场的公平竞争和交易,以及消费者保护对银行监管的重要性大幅度提升。同样的,混业经营的发展也导致直投市场的产品和风险变得日益与银行趋同。这样从监管目标而言,该产品的具体形态就不一定是最重要的,而是针对该产品需要从哪个方面进行监管,是审慎经营、还是市场纪律。鉴于此,若干经济体在重新整体监管架构的过程中,都从目标出发,将监管机构划分为两类:审慎监管机构(可以是合并的,也可以是分离但相互协调的)和从业行为(Conduct of Business)监管机构。其中审慎监管不再仅仅适用于银行,而是同样量体裁衣式地适应于证券和保险业监管;而从业行为监管也不再仅仅局限在针对证券等投资市场,而是把整个金融市场包括进来。

  实行双峰监管的地区主要有荷兰和澳大利亚。在澳大利亚,澳大利亚审慎监管局(Australian Prudential Regulation Authority,APRA)负责金融机构的审慎监管,包括授权吸储机构(包括投资银行、非执行金融控股公司)、保险以及养老金机构(Superannuation);澳大利亚证券投资委员会(Australian Securities and Investment Commission,ASIC)负责对各类金融机构商业行为进行监管,维护市场诚信和保护消费者权益。在荷兰的双峰监管模式下,审慎监管归并到荷兰央行荷兰银行(De Netherlandsche Bank, DNB),原有的多家监管机构的从业行为监管权力转移至荷兰金融市场局(Netherlands Authority for the Financial Markets,NAFM)负责。

  以上所讲澳洲和荷兰的双峰模式的前提是,审慎监管方面实现了银证保的统一。事实上也有很多地区,虽然也划分出了专门从事从业行为监管的单独机构,只是与荷兰、澳大利亚不同,在这些地方,审慎监管职责并不是一体化到一个监管部门,而是依然以部门监管的方式存在。这样就形成了部门监管和双峰监管共存的局面。在今天按照功能进行了部门整合、同时又区分审慎监管和行为监管的监管机构普遍存在,美国就是一个典型。审慎监管职能在危机后进行了进一步整合(但并未统一),同时又划分出从业行为监管的独立机构。因此很难简单地说这样的一个架构是双峰、还是部门监管。在很多地区,可能是既有部门监管,又有双峰架构下独立的从业行为监管机构。说“功能监管和行为监管并重”可能是对这些地区监管架构的更为准确的描述。

  事实上,在金融监管之外,还存在央行和监管机构的关系、以及相应的监管架构的重要问题。这涉及到危机后讨论的宏观审慎监管这一复杂话题。限于篇幅,本文在此不展开论述。本文关注的重点在微观审慎监管方面。下面我们以英美两国金融监管体制的变化为例说明监管架构的演化。

  2、两个案例——英美金融监管架构改革

  英国

  1997年以前,英国金融业实行的是分业监管体制。英格兰银行等九家监管机构,包括英格兰银行的审慎监管司(SSBE)、证券与投资管理局(SIB)、私人投资监管局(PIA)、投资监管局(IMRO)、证券与期货管理局(SFA)、房屋协会委员会(BSC)、财政部保险业董事会(ID)、互助会委员会(FSC)和友好协会注册局(RFS),分别行使对银行业、保险业、证券投资业、房屋协会等机构的监管职能。此外,英国贸易工业部还从公司法层面对违反公司法的金融机构进行监管。

  上世纪八九十年代以来,英国银行业在《竞争与信用控制政策》(Competition and Credit Control.1971)的影响下,逐步探索传统信贷业务之外金融业务,包括经营消费信贷、单位信托、投资银行、保险经纪等业务,同时还积极进入住房抵押贷款市场。1986年的金融改革“大爆炸”(Big Bang)废除了金融行业投资管制,允许银行提供包括证券业务在内的综合性金融服务,彻底改变了英国金融分业经营的体制,促进了商业银行与投资银行的相互融合。

  这一期间,金融控股公司模式逐渐成为混业经营的多元化金融集团的雏形。相应地,英国的分业监管体制突显出多项问题,包括多头监管导致成本增加、标准不一、监管真空、效率下降、监管机构不够权威、不具备协调一致行动能力等。混业经营发展导致的“监管真空”使英国金融业的风险快速积累(例如巴林银行破产事件)。

  在此背景下,1997年英国开展了监管体制改革。上述九家监管机构被合并成一家监管机构,即英国金融监管局(FSA)。FSA 成为英国独立金融业全面监管的执法机构。在2001年,FSA依据《2000年金融服务和市场法》(Financial Services and Markets Act 2000)正式行使其对金融业的综合监管权力和职责,直接负责对吸收存款业、保险业和证券投资业的监管。

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  FSA采用的是“原则导向、风险为本”的监管方法。虽然原则导向的监管有其存在的金融自由化思潮的大背景,但是从今天来看,我们认为,在一个大一统的一体化监管体制下,由于金融产品之间的差异并未完全消失,因此要实行统一监管,不可避免的需要监管机构采用原则——以一种实际精神为指导,才能协调跨部门产品的监管统一。但是这种方式在操作层面导致了执行人员难以操作的问题。各自的解读以及评价标准不一导致原则监管沦为丧失监管标准、无人负责,并在金融危机后受到很大否定。

  多年以来,英国的金融监管架构一直作为钱柜娱乐的典范受到追随。FSA之后,钱柜娱乐监管者认识到采用什么样的监管架构并不存在放之四海而皆准的标准。虽然存在某些共性,但是每一个监管架构都是具体环境的产物。在这其中最重要的是,采取的制度安排要有利于识别跨产品的风险,实行统一监管标准,并确保无监管真空存在。在这一点上根据FSA的经验,无论如何安排,如果没有在实际工作中积极负责的监管者本身,则无论采取何种安排都难以实现有效监管。

  2009年次贷危机爆发。英国北岩银行危机发生在危机爆发前期,导致银行挤兑。北岩危机以后,英国议会主导对事件进行多方调查,并发布了详细的调查报告。报告认为FSA未能对银行进行持续、密切的监管,未能对该银行经营模式中的严重问题作出反应并保证银行采取有效的整改措施。英国监管当局决定对金融监管架构进行改革。

  英格兰银行重新收回金融监管的权利并负责宏观审慎监管。通过2009年银行法、2012年金融服务法案,英国监管层废除了FSA,并以英格兰银行为核心设立了负责审慎监管的审慎监管局(PRA)和负责金融市场从业行为的金融行为监管局(FCA),搭建起了双峰模式的金融监管架构。其中PRA 是英格兰银行的附属机构,负责对各类金融机构进行审慎监管;FCA 是新设的独立监管机构,监管金融机构的业务行为、促进市场公平竞争、保护消费者权力。另外英格兰银行内设金融政策委员会(Financial Policy Committee,FPC)识别、监控并采取措施消除系统性风险。具体监管架构如图所示。

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  美国

  美国是最早确定金融分业经营体制的国家。1933年,美国国会通过《格拉斯—斯蒂格尔法》(Glass-Steagall Act),对银行与非银行业间的业务进行严格限制,确定了金融机构分业经营的基本制度。在随后的70多年发展里,美国构建了较为复杂的“双线多头”的分业监管模式,纵向上由联邦政府与州政府实现两级监管,横向上各监管机构实行分业监管。

  在当时,联邦层面上的结构包括由美联储(FRS)、货币监理署(OCC)、联邦存款保险公司(FDIC)对商业银行进行监管;证监会(SEC)与商品期货交易委员会(CFTC)对证券期货机构及投资市场进行监管;信用合作社监管局(NCUA)负责对信用合作社的监管;储蓄信贷会监管局(OTS)负责对储贷会的监管。此外在州政府层面,州政府还拥有多方面的金融监管权力,特别是保险行业。复杂的监管结构与美国的司法体系以及政治传统息息相关。

  70年代,由于证券与保险业的竞争,银行通过金融创新规避监管,以应对竞争压力。与英国金融市场一样,金融创新与金融控股集团的发展使分业经营下的监管面临挑战。1999年,美国国会通过了《金融服务现代化法案》(Gramm-Leach-Bliley Act),放松对混业经营限制,提出将对金融控股或者银行控股集团实行伞形监管(Umbrella Supervision)与联合监管(Consolidated Supervision)。《金融现代化法案》虽然建立了功能监管原则,但是依然保留了分业监管的基本架构。监管架构改革受阻的主要原因在于金融市场各方参与者的阻扰。除了各金融机构外,各州政府为了吸引金融机构在本地注册,倾向于对金融机构监管“松绑”;而数量众多、权利交叠监管机构更是存在着监管权利与资源的争夺,因此各方均消极对待新规。说到底这是一国的政治问题。此后的十几年里,美国金融的混业经营大发展的同时,基于分业经营模式基本保持不变。

  金融危机爆发后,美国财政部颁布了《现代化金融监管架构蓝图》(Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure),这意味着美国新一轮金融监管改革的开始。《蓝图》建议由美联储(FRS)继续负责整体市场稳定,并且提出要侧重控制系统性风险;通过另设审慎监管机构替代货币监理署(OCC)与联邦存款保险公司(FDIC)审慎监管职责;另设行为监管机构以保护消费者与投资者权益等等。2011年,美国政府颁布了《多德-弗兰克法案》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act),正式调整金融监管体系。其内容包括重组多家金融监管机构、包括取消储蓄机构监理署;授权美联储监管经营业务复杂的大规模金融机构;由财政部牵头设立金融稳定监管理事会(FSOC)负责系统性风险。此外监管层更加注重对金融消费者和投资者的保护。通过设立消费者金融保护局(CFPB)加强对消费者和投资者保护。可以看出,美国虽然进行了一定的监管机构合并,但其改革只是局部的,并不彻底。其原有的复杂的多头监管格局难以实质改变。

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  3、中国金融监管发展与未来监管架构的设立方向

  分业经营是我国金融市场传统的发展形态,并得到商业银行法、证券法等国家立法层面的确立。2005年以后,政府开始积极推动金融综合化经营。2008年2月,中国人民银行发布《金融业发展与改革“十一五”规划》,指出“要稳步推进金融业综合经营试点,并鼓励金融机构以金融控股公司模式开展跨产品、跨市场和跨机构等创新活动,发挥综合经营的规模经济和协同效应,促进资源的有序流动和整体效率”。此后经过十几年的探索,各类金融机构在监管机构的部门规章、规范性文件的引导下,开展了金融混业经营的积极探索,各类金融控股公司也纷纷涌现。可以说截至目前,中国的金融混业经营在某种程度上已经超过了美国。

  2008年国际金融危机后,我国实际已经展开关于金融监管架构的探索。要不要改、以及怎么改这些年与金融市场的发展相依相伴。近年来随着资管、同业等创新产品大发展,金融监管标准不统一、政令多出为监管套利提供了机会,对金融监管架构进行改革变得更为迫切。架构改革首先从建立部级联席会的尝试开始。2012年,第四次全国金融工作会议指出要加强和改进金融监管,切实防范系统性金融风险。次年,人民银行颁布《关于同意建立金融监管协调部际联席会议制度的批复》,国务院设立金融监管协调部际联席会议,主要成员包括“一行三会”和外管局等。联席会议的主要工作职责是加强成员间监管协调、政策实施合作以及信息交流。但是由于联席会议并不具有强制性,人民银行批文亦明确是在不改变现行金融监管体制,不替代、不削弱有关部门现行职责分工的情况下开展的。因此联席会议在监管政策统一、监管协调方面的作用有限。

  2017年,随着治理金融乱象的深入,第五次全国金融工作会议提出要推进构建现代金融监管框架,加快转变金融发展方式,健全金融法治等要求。随后由国务院设立的,以统筹“一行三会”,协调金融稳定和负责改革发展等重大问题的议事协调机构,即金融稳定发展委员会正式成立。金稳委的具体职责包括强化宏观审慎管理,“强化功能监管、综合监管和行为监管,实现金融监管全覆盖”。事实上,金稳委成立后其执行力已经通过各监管机构协调性大幅提高、规章统一性大幅度加强快速表现出来。作为金稳委整体改革的一部分,监管机构的架构改革也呼之欲出。我们期待即将出台的监管架构改革措施。

  4、风险提示

  在监管较为密集地出台政策时,由于监管的协调不当或监管结构节奏的把握不当而出现对银行业务较大的意外影响;监管的产业政策和业务规范可能会导致经济的下滑,从而引起银行利润的下降。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:朱蕊
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